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杨朝霞:以生态文明观指导《森林法》修改 绿会森林法修定讨论会 发布时间:2019-09-24 11:56   发布源: 和记娱乐

  2019年7月25日,绿会邀请多名专家共同研讨《森林法》修订草案,集思广益为森林法修改建言献策。北京林业大学副教授,北京林业大学法学系副主任、北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞在研讨会中提出以下建议:

  杨朝霞表示:“早期做环境法研究的主要是污染防治的法律问题,对森林对生态的关注不多,博士毕业到了林业大学,刚工作后又到江西林业系统挂职了半年,经过近些年的积累,对这个方面逐渐就了解得深入一些了。大家的学术背景、知识结构、个人经历各有不同,听了刚才大家的发言,有些信息是以前完全不了解的,受益良多!很荣幸能参加这个研讨会。”

  我是做研究的,先分享一下理论认识,顺便回应一下前面老师的发言。森林法,按照法学的理解,最终要保护的,其实不是森林,而是保护与森林有关的“人”的权益。森林是自然资源,我们当然需要利用这种资源,但,森林既是可再生资源,也是生态环境,具有特殊性。那么,如何保护森林,如何合理地利用森林资源,采取什么措施,才能实现森林资源世世代代的可持续利用呢?这是我们要讨论和回答的问题。

  如果说理论基础,我觉得应该以生态文明观作为修改《森林法》的指导思想和理论依据。根据生态文明观的基本观点,说到底,森林法和环境法都是以解决生产、生活、生态的关系为根本目标和初衷的,只不过,森林法可能更关注“生产”和“生态”,环境法更关注“生活”(生活环境的良好)。《森林法》中的“生产”是指林业生产要发展,国家要从林业中得到GDP的贡献。“生活”主要是指林农的生活,通过林权制度改革,要让林农和公众得到实惠,能够提升生活质量。“生态”就是林子的生态功能,重点是要维护好森林的生态平衡。因此,《森林法》的根本目的,就是要解决好林业生产、林农生活和森林生态的关系,实现林业生产发展、林农生活美满和林子生态良好之“三林”共赢的高质量发展。

  问题是,怎么解决呢?刚才王院长提了一个特别好的词,“生态阈值”。开发利用森林资源达到什么状态比较好,关键就是一个阈值,超过这个阈值,就不能继续开发利用了;在这个阈值以下,可以放心利用,大胆利用,积极利用。但是,这个阈值是很难确定的,至少当前还有困难。环境要素之间相通相连,目前的科技很难确定一个地区的环境容量和生态阈值。在这种情况下,我们只能做到大致性的保护,难以定量。

  第一,森林法的立法目的,最根本的就是要解决林业、林农和林子“三林”共赢的问题,达致经济利益、社会利益和生态利益在总体利益上的最大化和基本利益损失的最小化。解决好了这个问题,森林法就不会出现方向性或原则性的错误。

  第二,从全部的环节入手,来保护森林或者合理利用森林。造林、育林、用林(包括采伐、加工等)、护林四个环节缺一不可,森林法的修改,要从整个环节的体系去看待和处理问题。

  第三,要因林施策,做到法律措施的类型化和针对性。刚才王院长讲到经济林的问题,给我启发特别大,作为经济林的果树林,一般得有一个看护房,用材林却不需要。第59条关于生产经营工程设施建设的规定,有没有考虑到这个问题?如果没有,就说明我们类型化的工作做得还不够深入,没有认识到经济林的特殊性。如果认识到了,针对不同类型的森林,采取不同的利用和保护措施,这个立法就会更科学,更合理。关于森林的分类,以前是五类(防护林、经济林、用材林、薪炭林和特种用途林),现在是两类(公益林和商品林)。从立法文本上看,可以说既有进步(针对公益林和商品林采取了针对性的制度规则),也有退步(类型减少为两类,且没有对公益林和商品林作进一步的分类,并设计类型化和精细化的制度)。

  立法的主要任务,就是要实现从“事实”到“规范”的飞跃。显然,首要的任务是了解事实。对此,无论是立法者,还是环境法学者,我觉得森林立法,咱们最缺就是对事实的全面了解和深度把握。工作在第一线的林业工作者对事实了解得比较清楚,但理论把握又较欠缺。把事实上升到法律,得有一个过程,既要了解事实,又要有理论的指导。现实的难题在于如何将两者连接起来。这是《森林法》修改真正的困难所在。

  1.第1条、第28条等。要注意立法语言的规范化表达。法律语言具有规范性、确定性、科学性、逻辑性等典型特征,不宜采用过于文学化、口号化、政策化的表达方式。譬如,第28条关于“国家对森林资源实行全方位、全地域、全过程的保护”的规定中,“全方位、全地域、全过程”的表述就不够规范和严谨。

  从政策口号到法律规范,要有一个立法语言的转换或翻译的机制。譬如,“既要金山银山又要绿水青山”,可转换为“协调发展”(兼顾经济效益和生态效益);“宁要绿水青山不要金山银山”,可转换为“生态优先”或“保护优先”;“绿水青山就是金山银山”,可转换为“生态资本化”。

  具体而言,生态资本化,可分为生态环境资本化和生态资源资本化两类。生态环境资本化,强调非消耗性利用,如发展林下经济、森林康养、森林旅游、森林文化等森林产业,属于绿色经济的范畴。生态资源资本化,即强调对自然资源实体的开发利用,如林木商业性砍伐、水力发电等,大多属于排他性、消耗性的利用,通常会产生环境和生态的负面效应,属于传统经济的范畴,要遵循保护优先、合理利用等绿色原则。

  依此而言,可以考虑把“践行绿水青山就是金山银山理念”调整为“践行生态环境资本化理念”。

  2.第2条。要清晰界定森林、森林资源、森林生态环境、森林生态系统、林地、林木等概念。第79条对于森林的定义,采用的是列举式,一般而言,采用“概括+列举”的方式更为清晰、准确一些。

  3.第3条。建议将《森林法》的基本原则调整为:“保护优先原则、保育结合原则、合理利用原则、因林施策原则、公平公正原则和公众参与原则”。生态优先和保护优先在意思上有一些重复;可持续发展属于理念范畴,应进一步细化为合理利用、分类保护等原则。

  4.第7条。该法条,只谈了公民保护森林的义务,没谈公民享有和保护森林的权利。应赋予公民自由、无偿进入森林,享受良好森林环境的权利,这就是森林环境权。如果此次《森林法》的修改,能率先把森林环境权写进去,那是了不起的贡献,对于推动中国环境权的法律化,将产生深远意义。除了环境权以外,还有公众参与权、知情权、监督权和救济权也应该写进去。

  建议增加第7条第2款 公民享有自由进入一定森林、林地并享受其良好环境的权利,享有获取有关森林、林地、林木等信息的权利,享有参与森林资源行政决策的权利和请求对受损的森林权益进行救济的权利。

  5.第12条。要落实国有森林资源所有权的行使主体。“国务院代表国家行使国有森林资源的所有权。国务院授权国务院森林资产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府代为行使所有者职责。国务院森林资产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府也可以委托下级地方人民政府、森林资产主管部门代理行使所有者职责。”

  6.第13条。要确立国有森林资源有偿使用原则。“国家所有的森林、林木和林地依法确定给多种所有制的林业经营主体使用”。到底怎么使用?我觉得,应当按照有偿使用的原则。当前,林农和企业对于国有林地、林木的使用,许多都是无偿的,国家所有的产权没有得到体现和保障。有偿使用原则的确认,有助于实现森林资源国家所有权。

  7.第14条。要进一步加强对林权流转的规范和控制。特别是要加强对林权中的金融风险的防范,对于这一问题,焦点访谈还作个两期节目。“承包方可以自主决定依法采取出租、转包、入股、抵押、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权,国家要采取抵押担保等措施,加强对林权流转的风险防范。”

  8.第15条。要全面规定林业经营“统分结合、分类经营”的原则,宜统则统,宜分则分,不宜“一刀切”。10年前,在江西林业系统挂职的时候了解到,遂川县的新江乡和衙前镇的石亢村,没有分户经营,而是坚持了集体统一经营,效果很好。

  9.第5条、第26条。要系统规定森林生态保护补偿制度。第一,要规定适用森林生态保护补偿的各种情形;第二,要细化规定因将集体林地划定为公益林而采用赎买、租赁、置换、设立公共地役权等保护方式的适用条件和适用顺位;第三,规定森林生态保护补偿标准的设定原则、下限和上限、考量因素等内容。

  10.第30条。要强化森林防火的科学性和安全性。森林防火具有很强的专业性和科技性,不可蛮干,要防止产生不必要的损失,尤其是防止出现重大的人员伤亡。

  建议把第30条第2款修改为:“国家综合性消防救援队伍,应当按照科学防火原则,履行国家赋予的、森林火灾预防和扑救职责,提高森林防火的安全性和有效性。”

  11.第57条。针对非法木材来源的问题,建议设立林木合法来源标识制度。初步设想是,林业工作站在采伐的林木运输之前,对经采伐许可而采伐的林木做一个标识,以证明该林木的合法来源。

  本次《修订草案》,删除了现行《森林法》第37条的木材运输证制度和木材检查站制度。此前,运输证制度是落实采伐许可制度的一项重要的配套性和保障性制度。这是因为,盗伐、滥伐林木,在山上作案时,是难以及时发现并进行执法查处的;环境保护执法,企业是定点的,不论使用卫星监测、公众监督都比较容易找到污染源。因此,流动执法查处就很有必要,如果检查时没有运输证,可以推定就是非法采伐的。但现在的问题是,运输证制度被删除了,采伐许可制度在林木下山进入道路运输、市场流通环节后,就没有了抓手。即,如何证明运输、收购的木材具有合法来源,如何证明运输、收购的木材与采伐许可证的同一性?所以,建议添设林木合法来源标识制度。

  至于木材检查站制度被删掉的问题,总体是赞同的。一方面,由于现在农村基础设施建设获得了长足发展,道路系统十分完善,盗伐、滥伐分子完全可以不经过木材检查站所在的道路,很容易通过四通八达的乡村道路随意穿梭,逃脱检查。木材检查站由于位置是固定的,作用被减缩了很多。另一方面,实践中,木材检查站滥用权力的问题也较为严重。因此,删掉木材检查站制度,尽管短期会有些问题,但应该是可以克服的。

  12.第62条。应当将林业执法机构列入政府行政执法部门序列,授予林业执法综合机构和队伍的合法身份,授予林业执法机构独立的执法权,授予执法队伍一定范围的事业编制和执法资格。

  13.第64条。目前,该法条最大的问题是没有把森林资源和森林生态环境区分开来,并设计明晰的森林资源国益诉讼和森林环境公益诉讼制度。国家所有的森林资源受损的,可由有权的国务院林业主管部门或者省一级人民政府代表国家起诉。但是,森林生态环境受损的,不一定破坏了森林资源,如果仅仅是森林生态环境受损,损害了社会公共利益,那就要结合《环境保护法》58条提起环境公益诉讼了。此外,集体所有的森林资源受损的,国务院林业主管部门和省一级人民政府均无权起诉,不过,集体所有的森林资源其生态环境受损的(如毁坏野生动物栖息地、破坏饮用水源地、污染林地等),有关社会组织当然有权提起环境公益诉讼。

  建议把该条改为:“对破坏森林资源和森林生态环境,损害国家利益或者社会公众利益的民事行为和行政行为,有关机关和组织可以依法提起诉讼”。

  这样一来,就能够把两者结合起来,同时解决好森林资产主管部门和地方政府、社会组织、检察机关等主体的起诉资格问题,更好地保护森林资源和森林生态环境。

  14.健全和完善法律责任规则。草案一审稿关于法律责任的规定还存在惩处轻微、手段单一、规定粗糙等问题,建议进行全面的修改和完善。譬如,对于盗伐、滥伐林木的违法行为,除了责令补种树木、处以罚款以外,还应当没收盗伐、滥伐的林木及变卖所得(第72条)。否则,难以有力打击盗伐、滥伐的违法行为。



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